摘要：高等学校分类发展是高等教育体系走向成熟的重要标志。我国高校分类体系在制度形成和演化中，办学层次的纵向等级、行业学科的横向分类与重点建设的资源配置三者相互嵌套，使高校分类逐渐滑入“名为分类，实则分等”的运行逻辑。这一困境受文化、财政与治理的共同制约：单一化的成功标准消解了类型认同，选优而非托底的财政逻辑削弱了底线公平，趋同化的评价制度使分类规则持续失灵。推动高校分类真正落地，需以财政重构为切入口，建立分类保障机制与差异化拨款体系，同步推进分类型绩效评价与治理工具矫正，以制度变革为文化转轨创造现实依托，逐步构建类型多元与底线公平的高等教育分类体系。
关键词：高等教育；高校分类；分类发展；分类治理
一个国家的高等教育体系能否走向成熟，在很大程度上取决于其内部能否形成稳定而有序的分类格局。高校分类不仅关乎高等教育结构的优化与高校办学定位的明确，更是推动不同类型高校差异化发展的关键前提。2025年颁布的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》明确提出，“按照研究型、应用型、技能型等基本办学定位，区分综合性、特色化基本方向，明确各类高校发展定位，支持理工农医、人文社科、艺术体育等高校差异化发展”。这意味着经过二十余年的探索，我国高校分类在政策层面已经有了清晰框架，但政策框架的明确并不等于分类的真正实现。高校分类并非新议题，相关部门呼吁分类发展已持续多年，也不缺少分类的制度构想，但实际推进效果并不显著。究其原因，主要是缺少支撑分类体系有效运行的制度保障和理性的社会认知，分类逻辑在现实运行中不断被分等逻辑所替代。从西方各国的实践来看，高校分类并不仅仅是对高校进行标签化区分，而是通过财政投入、治理规则和评价标准的共同作用，塑造不同类型高校相对稳定的功能分工与发展秩序。然而，同样具有分类导向的制度设计，一旦置于不同的制度环境与文化传统之中，往往会演化出截然不同的实践形态。就我国而言，核心问题不在于技术性的分类方案设计，而在于高校分类为何长期未能转化为稳定的制度安排。基于此，本研究从制度演进、困境归因和改革路径三个层面展开分析，揭示高校分类推进受阻的深层原因，并探讨真正落地的可能路径。
一、我国高校分类的制度演化与约束
我国高校分类并非自发形成，而是在法律法规、教育政策与资源配置的共同作用下逐步塑造出来的。也正因如此，理解我国高校分类的现实困境，需要回到制度演化的进程之中，辨析不同逻辑如何在历史发展中相互作用、不断演化，并最终形成当前的高校分类体系。概括而言，“分层”“分类”与“分等”三种逻辑始终共同作用于我国高校分类体系的建构与运行。三者之间并未形成清晰边界，反而在长期演进中相互错位与替代。要准确理解这一过程，需要先对三个概念作出学理辨析。
从学理上看，“分层”“分类”与“分等”在高等教育体系中分别指向三种性质不同的组织方式。分层是按照办学层次形成的纵向区分，如专科、本科与研究生教育，体现的是高等教育体系的层级组织原则，构成体系建构的基本起点。分类是在分层基础上进一步形成的横向区分，其依据在于高校不同的办学功能与组织使命，而非层次高低本身；其核心在于通过制度化的功能分工，使不同类型高校形成相对稳定的角色意识与发展定位。分等则是在分层和分类基础上衍生出的“价值排序”机制，它将原本中性的层次差异或类型差异转化为身份高低与资源多寡的等级序列，使类型“不同”被理解为“不如”。分等并非分层或分类的自然延伸，而是当制度安排与社会认知共同将原本中性的结构差异转化为高低优劣的价值判断时所产生的异化结果。
“分层”“分类”“分等”三者之间体现了高等教育体系演进的内在逻辑：分层是体系建构的起点，分类是在分层基础上的功能分化，分等则是分层固化、分类受阻后的衍生结果。以此审视我国高等教育分类体系，一个显见的事实是，高等教育体系并未沿着“由分层走向分类”的路径持续深化功能分工，反而在很大程度上走向了“以分层支撑分等、以分等压缩分类”的制度格局，由此构成了我国高校分类发展的惯性。这一制度格局的形成，根植于以下三个相互关联的结构性特征。
（一）以办学层次为基础的纵向等级结构
任何国家的高等教育体系都是从分层开始。新中国伊始，我国就启动了高等教育体系的层次划分。1951年政务院颁布《关于改革学制的决定》，确定了专科、本科和研究生三个教育层次。此后，1980年《中华人民共和国学位条例》建立了学士、硕士、博士三级学位体系，1998年《中华人民共和国高等教育法》将这一层次结构进一步制度化，明确规定“高等学历教育分为专科教育、本科教育和研究生教育”。截至2025年，全国共有博士学位授予单位504所、硕士学位授予单位863所、本科学校1365所、高职（专科）学校1554所，层次分明的结构化体系已经形成。
然而，这套“层次框架”在形成和发展过程中逐渐衍生出远超功能区分的制度后果。专科、本科、硕士、博士原本是服务于不同培养目标的层次区分，但在实践中，由于办学层次与学位授予权、招生批次、行政级别、资源配置等一系列制度安排深度绑定，它们逐渐被赋予了超出教育功能本身的等级含义，演变为一条单向上升的身份阶梯。层次越高，往往意味着更强的资源获取能力、更高的社会声誉。由此，分层不再只是人才培养体系中的结构安排，而成为高校在制度空间中位置排序的重要依据。
办学层次成为我国高等教育体系中最早形成也最稳固的纵向序列。层次与身份、资源和权力的制度性捆绑，使原本中性的分层框架逐步固化为难以逆转的等级秩序，并由此推动“分层”走向“分等”。一旦高校的发展机会、办学声誉与更高层次的学位授予资格紧密相连，向上升格便不再只是少数学校的个体选择，而会成为整个体系中的普遍冲动。高校普遍存在的“升本”“申硕”“申博”导向以及追逐“研究型”的冲动，正是这一制度逻辑的延伸表现。由此可见，办学层次本是高等教育体系建构的起点，但在我国的制度环境中，它同时也构成了等级化运行的基础框架，并为后续分类空间不断受到挤压埋下了制度伏笔。
（二）以行业与学科为基础的横向分类体系
依据不同产业、行业或学科专业特点进行高校分类，构成了我国高等教育体系横向分类的重要来源。新中国成立初期，我国在借鉴苏联教育经验并结合国家工业化建设需要的基础上，逐步形成了以行业分工为依托的高校分类格局。1952年，中央政府批准了《全国高等学校1952年的调整设置方案》，通过拆分综合性大学，组建了一大批独立设置的专门学院，由此形成了长期延续的“部门办学”和“归口管理”的分类模式，确立了综合、理工、农林、医药、师范、语言、财经、政法、体育、艺术的分类格局。这一分类体系强调人才培养与产业需求的精准对接，使高校形成了鲜明的行业特色。到20世纪90年代，随着高校管理体制改革的推进，以行业为主导的分类体系逐渐转向以学科专业为主导。按照学科门类或主干专业大类，我国高校大致可分为综合性、多科性、单科性高校。表面上看，我国高校分类从行业分类转向了学科分类；但从更深层看，这意味着原本嵌入国家行业体系之中的横向功能分工，开始失去其既有的制度支撑。
行业高校曾是我国高等教育体系中最具类型特色的组成部分，但其转型后的命运揭示了我国高校分类的深层困境。当大多数行业高校从中央部委划转地方管理之后，便失去了原部委的专项经费支持，转而依赖地方财政。但由于地方财政实力不同，往往无力或无意持续支持行业特色高校长期发展所需的资源，使得许多行业高校的命运发生了巨大变化，不得不放弃原有特色定位，转向综合化发展以争取更大的生存空间。不难发现，过去二十年间，全国大多数行业高校“换脸”，彻底抹去了原校名中的行业元素，尤其是纺织、煤炭、水产等行业标识纷纷消失，“理工”“科技”则成为更名中最受青睐的替代词。行业高校的去特色化并非自身的主动选择，而是财政制度变迁的被动结果。当制度不再为“特色”提供稳定的财政保障，特色便难以转化为制度优势，反而成为生存的负担。由此可见，高校分类体系若没有与之匹配的差异化财政支持，分类就只是标签，而非真正的制度安排。
（三）以重点建设为核心的资源分配格局
重点建设是我国高等教育资源配置与发展战略中一种具有深远影响的政策工具。我国的重点高校建设始于1954年，高等教育部选定了包括中国人民大学、北京大学、清华大学在内的6所大学作为全国重点高校，此后经历了1959年重点建设16所、1963年确立68所、1978年确定88所重点大学、1993年启动“211工程”、1998年启动“985工程”、2015年启动“双一流”建设等多个阶段，至今已延续七十余年。经过长期延续，重点建设已经从特定历史时期的政策安排，演化为我国高等教育资源配置中最具结构性影响的一条主线。
重点建设的核心逻辑是集中资源重点投入，体现了“集中力量办大事”的战略传统。在资源相对有限的条件下，国家遴选重点高校并投入巨额专项资金，旨在短期内打造若干高水平大学以快速提升国际竞争力，这是特定历史时期“穷国办教育”的现实选择，其背后的前提假设是，对少数精英高校的超常规投入能够获得比资源平均分配更高的边际效益。事实上，重点建设确实在较短时间内培育了一批具有国际影响力的研究型大学。
但问题在于，重点建设并不只是单纯的资源倾斜，它在长期运行中逐步演化为一种具有强烈等级塑造功能的制度安排，重点高校不仅获得更多财政投入、项目机会和政策支持，也因此在学科建设、人才引进、科研平台、招生质量和社会声誉等方面持续积累优势。资源差距由此转化为发展机会差距，发展机会差距又进一步转化为高校之间稳定的身份差异和等级认知。换言之，重点建设所形成的并不只是若干“被重点支持的学校”，而是一整套围绕“重点-非重点”“‘双一流’-非‘双一流’”展开的等级秩序。这种秩序的影响早已超出高等教育系统内部，进一步渗透到招生选择、毕业生就业、政府政绩乃至社会公众对高校优劣的普遍判断之中。
由此产生的深层矛盾在于，重点建设所确立的等级逻辑与分类推进的目标之间形成了持续的张力。1993年以来，政策层面多次提出高校分类的构想，推进分类的意识不断强化。但对于多数高校而言，重点建设所释放出的信号并不是“不同类型高校应当各守其位”，而是“争取进入更高层级和获取更多的资源”。分类推进要求不同类型的高校依据自身功能定位形成差异化发展格局，重点建设的资源配置逻辑却在持续激励所有高校向上攀升，前者强调“类型分工”，后者强化“等级上移”，两套政策并行运作，方向彼此抵触，这种矛盾至今仍未得到有效化解。应当看到，“双一流”建设在制度设计上已对此有所回应，建设单元从学校整体下移至学科层面，遴选机制引入了动态调整与周期性审核，试图在一定程度上松动既有的身份固化格局。这些调整体现了政策层面对分类问题的自觉，但制度文本的更新与社会认知的转变之间往往存在时滞，“双一流”建设能在多大程度上改变分类等级化的运行惯性，仍有待实践的检验。
我国高等教育体系中的以上三个特征并非彼此孤立，而是相互嵌套、层层叠加，共同构成了当下我国高校分类的制度基础。办学层次、行业学科分类与重点建设三者叠加，使我国高校分类体系在形式上呈现出多维交织的复杂图景，但在实际运行中，不同维度大多被一条纵向的等级逻辑所统摄，分层在实践中逐渐滑向了分等。与此同时，原本承载横向功能分工的行业分类体系在体制转轨中失去了财政与行政的制度依托，而重点建设所主导的资源配置格局又持续强化纵向竞争，使得新的横向分类逻辑始终缺乏生长空间。因此，分类发展所追求的横向功能区分未能在制度层面真正建立。由此可见，分类政策之所以收效甚微，根本原因不在于政策设计本身，而在于历史形成的制度惯性构成了强大的反向力量，使每一次分类努力都被分等逻辑所消解。推进真正意义上的高校分类，必须正视这些深层的制度约束。
二、我国高校推进分类发展的困境归因
我国高校分类在长期制度演化中已逐渐滑入“名为分类、实则分等”的困境。这一困境最直观的表现是，几乎所有层次的高校都在追求向上攀升。据统计，1981年至2023年，共有365所学院成功升格为大学；截至2025年底，全国已有职业本科院校87所，多为专科院校升格而来。学位授权点的扩张同样迅猛，2024年全国新增博士学位授权点831个、硕士学位授权点1924个，总数较上一轮增长36%。普遍性的升格冲动绝非个别高校的投机行为，而是整个制度环境所驱动的系统性现象。追根溯源，这一现象首先与我国高等教育规模的急速扩张密切相关。自1999年启动高校扩招政策以来，高等教育毛入学率已从不足15%迅速攀升至60%以上。规模的急剧扩大，一方面催生了对硕士博士学位点和学术型师资的海量需求，在客观上为高校升格提供了现实空间；另一方面，招生规模的扩大也使高校之间的生源竞争日趋激烈，“大学”之名和更高层次的学位授予权成为竞争中的关键符号资源。
然而，规模扩张本身并不必然导致升格冲动，问题在于这种扩张发生在一个等级化的制度框架之中。当资源配置、社会声誉和发展机会持续向高层次高校集中时，规模扩张所释放出的发展空间便不会自然转化为类型分化，而是被等级逻辑所捕获，进一步放大了整个体系的升格冲动。
（一）文化之根：单一化成功标准下的类型认同缺失
我国高校分类困境的深层根源是文化性的。多数高校之所以持续趋向研究型大学的办学模式，固然与资源竞争和制度激励密切相关，但其背后也有更深层的文化土壤，即教育长期被赋予强烈的身份跃迁功能，不同教育层次和类型因此被纳入同一套高低有别的评价序列之中。高校分类之难，并不仅是制度设计问题，也是教育价值认知问题。
我国社会对成功的理解长期遵循单一的等级文化逻辑。“学而优则仕”所奠定的价值传统，将知识学习与向上的身份流动深度绑定，塑造了整个社会对教育价值的等级化认知，这一文化基因并未随时代演进而消退，而是以新的形式延续至今。这种期待贯穿于不同社会阶层之中。对于众多农村家庭而言，让子女考上大学、在城市扎根、实现“跳出农门”的身份转换，构成了教育价值的核心寄托；对于城市家庭而言，名校情结、考研考博的升学竞争以及对子女进入体制内或头部企业的普遍期待，同样遵循着以学历层次衡量人生成败的基本逻辑。通过教育实现向上流动的期待本身无可厚非，问题在于，当“向上走”的通道被窄化为学历晋升的单一路径时，学历之外的多元成功便难以获得同等的社会尊重。这种单一通道的逻辑嵌入现代教育体系，形成了根深蒂固的等级化教育认知。在这种背景下，专科、本科、硕士、博士的学历序列成为个人价值的刻度尺，高考之于个人、升格之于高校，都承载着以考试和评审换取身份跃迁的深层期待。
这种等级化认知在当代不仅没有消退，反而不断被强化。一系列当代制度工具在持续地确认和再生产这种价值排序。大学排名体系将所有高校置于同一纵轴上排序，学位授权审核以学术产出为核心门槛，项目制资源分配向高层次高校集中倾斜，用人单位以学校层次作为招聘筛选的首要依据，高校行政级别又将学术等级转化为政治等级。这些制度工具彼此配合，反复向社会发出同一个信号：层次越高就越有价值。于是，植根于传统文化的等级观念在当代制度环境中获得了持续的再生产机制，从一种文化偏好固化为一种近乎不可撼动的社会共识。
制度性的等级确认带来了两个直接后果。其一是学术漂移。当所有制度信号都指向研究型大学是最有价值的办学模式时，各类高校自然倾向于模仿研究型大学的行为方式，追求论文发表、扩展学科门类，而弱化自身本应承担的应用型或技能型教育功能。学术漂移不是高校领导者的短视之举，而是在现行制度环境下合乎逻辑的理性选择。其二是高校“类型尊严”的丧失。应用型高校所倚重的应用型知识与技能型高校所依托的实践技能，在文化地位上长期低于学术性的知识生产，而这种价值排序又被当下的劳动力市场所持续验证，学历和学校层次几乎是用人单位唯一信赖的筛选信号，应用型高校和技能型高校的毕业生在就业市场竞争中普遍处于不利地位。当现实反复证实层次决定出路，对应用型和技能型教育的文化贬抑便不再只是观念偏见，而是被制度后果持续印证的现实判断。应用型高校和技能型高校失去了作为独立类型存在的尊严和价值空间，高校分类也就失去了文化根基。
一种可能的反驳是，升格冲动根源于文化传统本身，难以改变。但日本的经验提供了反证。日本与我国有着相似的儒家等级传统，却通过高等专门学校和“专门职大学”等制度安排，从法律上确立了职业型与学术型高等教育的对等地位，并未出现系统性的升格冲动。这表明，真正的问题不在于文化传统本身，而在于一个社会是否发展出了替代性的职业价值认同体系与制度支撑。
文化问题还体现为社会信任与保障机制的缺失。在职业教育发达的国家，职业资格认证能够提供与学历并行的能力信号；而在我国，学历和学校层次几乎是劳动力市场上唯一被广泛接受的筛选依据。信任机制的单一化进一步强化了高校的升格动力，学校层次越高，毕业生在就业市场上获得的信号价值就越大，高校也就越有动力向上攀升。与此同时，我国高校的行政化体制为文化层面的等级意识提供了制度载体，升格不仅意味着教育层次的提升，更意味着行政级别的跃升及其所带来的资源增长。在这种等级文化、行政制度和信任机制的相互嵌套中，高校向上攀升的冲动获得了远超教育领域本身的动力来源。这也意味着，文化困境的破解不能仅寄望于观念倡导，而必须同时改造那些持续再生产等级逻辑的制度条件。
（二）财政之困：等级化资源配置下的底线公平缺失
如果说文化认知是高校升格冲动的内在驱动力，那么财政制度则是将这种冲动转化为理性行为的外部激励，这是我国高校分类难以推进的第二个深层原因。现行财政制度不仅没有为分类发展提供保障，反而在系统性地瓦解分类体系运行的物质基础，使得基于教育财政的不公平愈发引人关注。这里所讨论的公平，并非所有高校应获得等额经费的平均主义，而是指同一类型高校都应获得最低办学条件的制度保障，即类型内的底线公平。以这一标准来审视现行财政制度，其对分类改革的掣肘便会清晰显现。
其一，法定办学框架与实际财政体系之间存在错位。《中华人民共和国高等教育法》规定公办高校实行中央和省级政府“两级办学”。但是在实际运行中，部分高校由地市级政府举办和管理，形成了事实上的“三级办学、三级财政”以及“混合财政”的格局。这意味着部分高校的经费保障取决于其所在地市的财政能力，而我国各地市之间的经济发展水平和财政实力差距悬殊。同一类型、同一层次的高校，仅仅因为所在地区不同，其生均拨款、基础设施条件和教师薪酬水平就可能存在数倍的差距。据2024年全国教育经费执行情况统计，东部沿海发达省份的普通高校生均公共财政预算与中西部欠发达省份之间存在着数倍差距。例如，北京市、上海市2024年生均一般公共预算教育经费高达4万余元，而河南省、广西壮族自治区等地则在1万元左右。法律设定的是两级办学框架，实际运行的却是三级财政体系，这种错位在制度层面持续制造着同一类型内部的不公平。
其二，高等教育财政逻辑重“选优”而非“托底”。国家长期以来将高等教育视为竞争性而非基本保障性的公共产品，认为资源配置应当体现效率原则和竞争激励。在这一理念下，高等教育领域主要的增量财政资源集中投向了重点建设工程，获得重点身份的高校在经费总量上与一般高校的差距被急剧拉大。数据显示，2024年预算超过50亿元的本科高校中，部属高校占比高达94%，地方高校仅占6%。2019至2023年间，部属高校与地方高校的生均决算经费差距非但没有缩小，反而持续扩大，2023年部属高校生均决算经费约为地方高校的2.4倍，高于2019年的2倍。“双一流”建设高校与非“双一流”建设高校之间呈现类似趋势，前者经费增长稳定，后者则出现停滞甚至回落。资源向顶尖高校集中的结构性趋势仍在强化。从经费总量看，2024年度清华大学、浙江大学、上海交通大学总经费均超过300亿元，全国有20所高校经费超过100亿元；广东省48所省属高校中仅3所经费超过30亿元，约2/3不足10亿元。顶尖与底部之间的经费落差已不是倍数关系，而是数量级的差异。
这种资源配置逻辑意味着，高校能否获得充足经费，在很大程度上取决于它能否进入更高的层次序列，而非取决于它在自身类型定位上办得好不好。这与分类发展的目标之间存在根本性矛盾：分类发展要求不同类型高校都能获得与其功能定位相匹配的稳定经费保障，而现行财政制度却将升格竞争塑造为改善财政状况的理性选择。在这种激励逻辑下，要求高校安于类型定位，无异于一种有悖制度逻辑的期望。对于应用型和技能型高校而言，办学经费受限的困境尤为突出，大多数仍以财政拨款与学费为主要收入来源，二者占比常超过80%，当校企合作、社会服务等多元化筹资渠道尚不通畅时，其办学实力与发展空间就更容易受制于行政拨款。需要说明的是，高等教育领域并非完全没有中央专项资金的支持，但这些资金主要服务于重点建设和特定项目，而非以保障不同类型高校基本办学条件为目标进行系统性配置，由此造成的托底机制缺位，使得分类发展失去了最基本的物质前提。只有当制度为不同类型高校提供与其功能定位相匹配的稳定经费保障，使经费差异反映的是功能差异而非价值高低时，分类才有可能从设计走向现实。
此外，财政不公平还体现在资源使用端。部分研究型大学凭借品牌与声誉优势，将职能大幅延伸至应用型教育和职业培训领域，客观上挤压了其他类型高校的发展空间，并向整个体系传递了一种隐性信号——研究型大学可以覆盖一切教育功能。当政策对中部和底部高校要求“各安其位”，却对顶端高校的职能扩展缺乏制度规范时，分类体系的约束力便只是单向要求而非对等规则。
（三）治理之失：评价制度趋同下的分类规则失灵
高校分类不仅是对高校的静态区分，更是一套需要通过评价、资源配置与政策协调加以维持的动态治理机制。我国高校分类之所以长期难以稳定推进，一个重要原因在于治理体系并未围绕不同类型高校的功能分工建立起差异化的制度安排。由于我国高校管理兼具学术属性与行政属性，分类标准始终难以纯粹基于教育功能来设定，这使得治理层面的分类改革尤为复杂。这一困境具体表现在四个方面。
其一，绩效评价体系的单一化。当前，无论是本科教育教学评估、学科评估、学位授权审核，还是社会层面广泛流行的各类大学排名，基本都以学术产出为核心指标。论文数量与质量、科研经费规模、博士点与硕士点数量、国家级项目和奖项，构成了衡量所有高校办学水平的统一标尺。在这套评价体系下，所有高校都被放在同一纵轴上排序，类型差异被层次差异所覆盖。
其二，分类评价体系的建立面临技术与文化的双重困难。一是技术层面的困难：学术产出的量化评价已有成熟的指标体系，而应用型高校和技能型高校的核心价值却难以用类似的方式衡量。产教融合的深度如何测量，行业认可度由谁评定，毕业生职业发展质量的跟踪周期应当多长，这些技术性难题使得分类评价在操作层面远比统一评价复杂。二是文化层面的困难：即便建立了分类评价指标，社会仍然倾向于将不同类型的评价结果进行跨类型的比较和排序。如果社会只认可一种“好”，即学术排名高、层次高，那么任何多元评价体系都会在实践中被重新折算为单一排序。这正是过往多次分类评价尝试最终都沦为新一轮排名竞争的深层原因。
其三，地方政府在高校升格中扮演了推手角色。在我国的治理体系中，地方政府不仅是高校的举办者和管理者，更是高校升格最积极的推动者之一。对于地方政府而言，辖区内拥有一所更高层次的大学意味着更强的人才吸引力、更高的城市形象、更多的上级财政资源和政策倾斜。在地方竞争的逻辑下，推动本地高校升格成为地方政府追求的一种政绩观。地方政府会主动投入资源帮助本地高校申报硕士点博士点、推动学院更名为大学、争取进入各类重点建设名单。即使高校自身没有强烈的升格意愿，来自举办者的行政推力也会将其推向升格轨道，构成了我国高校升格冲动的独特放大器。
其四，分类政策与其他教育政策之间衔接不畅。现行多项教育政策在客观上构成了对分类目标的抵触。长期实行的分批次录取制度、以学术指标为导向的学位授权审核、以规模和学科覆盖面为主要标准的高校设置审批，这些政策工具各有其合理性，但叠加运行的结果是在实践中持续奖励“向上流动”，与分类政策在文本上要求的“各安其位”形成系统性抵触，由此造成明显的制度内耗。分类之所以难以落地，不只是因为分类政策本身不够清晰，更在于它未能与招生、评估、授权、审批等更具实质影响的政策机制形成一致方向。
上述文化、财政与治理的三重困境并非简单并列，而是构成了一个自我强化的循环。每一次成功的升格都进一步固化“层次高就是好”的社会共识，为下一轮升格竞争注入新的动力。这个循环之所以难以打破，在于任何单一维度的改革都会被其他两个维度的惯性所对冲，仅靠改变拨款方式无法消解根深蒂固的等级意识，仅靠倡导多元评价无法扭转以升格换资源的财政激励，仅靠文化观念转变也无法自动催生差异化的治理规则。事实上，分类与分等之间的张力具有全球普遍性，但我国因三重困境的深度嵌套，打破循环的难度尤为突出。
三、走向真正的分类：制度重构与文化转轨
前文的分析表明，文化观念是高校分类困境的最深层根源，但“最深层的根源”并不等于“最优先的改革入口”。事实上，近年来国家已在分类方向上作出一系列积极探索，为分类发展积累了重要的制度基础，但要将政策方向转化为稳定的制度运行，仍需在财政、治理和文化三个层面协同深化。三个维度的协同推进并不意味着齐头并进，而需要找准切入口。在三个层面中，财政制度是最直接塑造高校行为激励的要素，当升格是改善财政状况的理性选择时，任何呼吁安于本位的努力都将被经济逻辑所消解；而当分类化的财政保障使安于本位不再意味着经费弱势时，高校的行为选择就有了新的方向，治理层面的分类评价才有实施基础，社会对多元类型教育的认同也才有现实依托。因此，财政重构是撬动整个循环的最现实支点。
（一）财政重构：建立与分类相配套的财政保障机制
现行财政制度在资源配置上以竞争性和选拔性为主导，这一逻辑在集中资源建设高水平大学方面发挥了重要作用，但也在客观上使升格成为高校改善财政状况的理性选择。财政改革的核心方向是在保留竞争性激励的同时，使不同类型的高校都能获得与其功能定位相匹配的稳定经费支持，从而为高校安于类型定位提供现实的经济基础。
第一个着力点是建立面向高等教育的财政托底机制。鉴于已经形成的办学体制与拨款体制的现实格局在短期内难以根本改变，当务之急应通过中央和省级财政的转移支付来缩小地区间的经费差距。转移支付的标准不应以学校层次为依据，而应以学校的类型定位和服务区域的经济社会需求为基准。但高等教育不同于义务教育，转移支付不宜追求全面均等化，更现实的路径是聚焦于“保基本”，即确保各类型高校达到与其功能定位相匹配的最低办学条件标准，在此基础上允许合理差异。起步阶段可以先在经费保障最为薄弱的技能型高校中试点，再逐步覆盖应用型高校。需要注意的是，托底机制应同步嵌入基本办学质量的监测与反馈环节，避免演变为对低效办学的无条件维持。
第二个着力点是构建与分类体系相匹配的差异化拨款机制。现行的生均拨款制度虽然在形式上已经有所区分，但区分的维度主要是层次而非类型。改革的方向应当是按照研究型、应用型、技能型三种类型分别制定拨款标准和拨款结构。研究型大学的拨款侧重于科研平台建设和基础研究投入，应用型高校的拨款侧重于实验实训条件和产教融合项目，技能型高校的拨款侧重于实习实训基地和双师型教师队伍建设。这一改革的关键不在于具体的拨款比例设定，而在于一个基本原则的确立：每一种类型的拨款标准都应当足以支撑该类型高校的高质量发展。如此，分类才不再只是外部要求，而能够转化为高校自身的内在认同。当然，差异化拨款需要为三种类型分别建立成本核算和绩效评估体系，行政成本和技术复杂度较高，推进策略上宜先在若干省份试点，积累经验后逐步推广。财政托底与差异化拨款主要着眼于中部和底部高校的经费困境，但分类体系的完整性还要求对顶端高校的职能范围加以规范。
第三个着力点是合理界定研究型大学的职能重心。服务社会是现代大学的重要职能，从美国赠地大学的传统到英国高等教育的“第三使命”，各国研究型大学普遍承担着程度不同的社会服务角色，这本身具有充分的正当性。问题不在于研究型大学是否应当服务社会，而在于当这种职能拓展缺乏制度边界时，是否会在客观上模糊分类体系的功能分工。如前所述，部分研究型大学凭借品牌与资源优势将职能大幅延伸至应用型教育和职业培训领域，客观上挤压了其他类型高校的发展空间，并模糊了分类体系的功能边界。因此，改革的方向不是限制研究型大学服务社会的能力，而是引导其将核心资源聚焦于基础研究、拔尖人才培养和原始创新等主体使命，对非学历培训和社会服务创收活动的规模与范围作出合理规范。制度设计的重心在于建立透明的职能清单与信息公开机制，使研究型大学的资源配置与其功能定位之间保持可审查的一致性，从而使分类体系的约束覆盖全体系，而非仅仅指向中部和底部的高校。不过，这一改革面临的阻力不容低估，顶尖大学本身拥有较强的政策话语权，在当前绩效考核体系下，社会服务收入也往往被视为办学活力的体现，要在鼓励服务社会与守住职能重心之间找到恰当的制度平衡点，仍需在实践中持续探索。
（二）治理改革：建立与分类发展相匹配的制度工具体系
财政重构为分类发展提供物质基础，但分类的落地还需要治理层面制度工具的配合。当前部分治理工具在实际运行中客观上产生的趋同激励，如果不加以调整，可能会减弱财政改革的预期效果。治理改革的核心任务是使各类政策工具与分类发展的目标逐步形成一致的方向。
针对评价单一化问题，核心是建立分类型的绩效评价体系。评价结果与资源配置挂钩的逻辑不应是跨类型的纵向排序，而应是同类型内部的质量比较。不同类型的高校应当用不同的标准来评价。研究型大学看学术创新和知识生产，应用型高校看人才培养质量与产业服务能力，技能型高校看技术技能水平与就业质量。一所在自身类型定位上办出高水平的应用型高校，不应仅仅因为类型不同而在资源获取上处于劣势。在具体操作上，可以探索为三种类型分别设立独立的评价指标体系和评审委员会，评审专家的构成也应体现类型特征。然而，在社会尚未形成多元价值共识的条件下，分类评价的结果很可能被公众和媒体重新折算为统一排名。因此，更务实的策略是先在资源配置和学位授权等政策内部推行分类标准，形成制度层面的类型区隔，而非急于在社会层面推广统一的分类评价框架。制度先行，认知随后，这与财政改革的逻辑是一致的。
针对政策工具在实践中产生的趋同激励，可以从高校设置管理和学位授权审核两个环节入手，优化其中的类型引导机制。在高校设置管理中，学院更名为大学的审批标准，可以在现有规模和学科覆盖面指标的基础上，增加对其是否坚守原有类型定位的实质性审查维度。对于在应用型或技能型定位上办出特色、办出水平的高校，应当在该类型内部给予充分的认可和资源支持，而非将升格为研究型作为对其办学成绩的回报。在学位授权审核中，应当借力当前研究生教育分类改革的推进，建立与分类体系相适应的审核标准：一方面合理控制学术学位点的增量节奏，引导高校将更多资源投入已有学位点的内涵建设；另一方面为专业学位授权点设立独立的审核标准，重点考察申报高校的产教融合基础、行业影响力及实践型导师队伍。核心目标是将升格导向转化为分类卓越导向，使在应用型定位上办出特色的高校在专业学位教育领域获得与其贡献相匹配的发展通道。但也应看到，分类卓越的标准本身存在操作化困难，如果新的审核标准在实践中被简化为另一套可以“应试”的指标清单，分类同样可能异化为新一轮趋同竞争。
针对地方政府在高校升格中的推手角色，改革的方向不是抑制地方政府支持高等教育发展的积极性，而是优化其激励结构，使这种积极性从推动升格转向支持各类型高校办出高水平。在考核导向上，可以探索将地方高等教育发展的评价重心，从拥有多少所本科大学、多少个博士点转向区域内不同类型高校的办学质量与服务地方发展的实际贡献。
（三）文化转轨：培育多元的高等教育价值认同
与财政重构和治理改革相比，文化层面的转变是最为根本的，也是最为困难的。社会对什么是好大学、什么是有价值的教育判断，涉及长期积淀的价值观念和思维方式，不可能在短期内发生根本性转变。
但文化转轨并非无从着手，关键在于以制度变革为文化转变创造现实依托。一是大力发展和完善职业资格认证制度，切实提升职业资格证书的社会公信力和市场认可度，使其逐步成为与学历并行的能力信号。德国的行业大师资格制度（Meisterbrief）和澳大利亚资格框架（Australian Qualifications Framework）都表明，当职业资格认证获得了制度化的社会信任，学历就不再是唯一的能力信号，高校的升格压力也随之减轻。不过，这些国家的经验也并非没有争议，德国“双元制”面临对年轻人吸引力下降的挑战，澳大利亚资格框架也持续面临等值性认定的技术难题，但它们至少证明建立与学历并行的能力认证通道在制度上是可行的。二是在公务员招录、事业单位招聘等公共部门用人环节中，在当前破“五唯”改革的基础上进一步弱化学历和学校层次的筛选权重，探索以岗位胜任力为导向的选人标准，发挥公共政策的示范和引导作用。三是系统性地展示不同类型高等教育的成功案例和发展成就，逐步培育社会对多元教育类型的尊重。这些工作的见效周期都较长，但方向上的持续推进不可或缺。文化转轨的成功在很大程度上取决于应用型高校和技能型高校自身能否真正办出特色和水平。如果这些高校在获得了分类化的财政保障和评价支持之后，仍然不能在人才培养质量和社会服务能力上形成令人信服的实绩，那么社会对不同类型高等教育的价值认知就很难发生实质性转变。制度改革能够为分类发展创造条件，但最终证明类型平等具有正当性与合理性的，仍然是不同类型高校在现实中展现出的不可替代的价值。
分类发展的有效推进需要社会对多元类型高等教育的价值认同，但这种认同恰恰是分类发展希望达成的目标之一。这一内在张力揭示出，我国的高校分类问题并非单纯的技术性难题，而是高等教育现代化进程中系统结构稳定性与发展流动性之间内生矛盾的集中体现。我们既需要稳定的功能分工以形成体系秩序，又需要为不同类型高校的卓越发展保留充分的流动空间。可喜的是，教育部开始启动实施高水平应用型大学建设“双优”工程，继续实施职业教育“新双高”建设。至此，三种分类都有了自己的卓越建设计划。分类发展不可能通过顶层设计一步到位，只能在持续的制度调适中逐步构建一个富有韧性的高等教育结构，关键在于建立多中心、多层次的承认体系，使研究型、应用型、技能型高校都能获得平等的制度尊重与社会认同。高校分类作为一种结构性的制度安排，始终面临公平性的挑战，这并非我国独有的难题，而是高等教育体系在普及化阶段普遍面临的结构性议题。我们需要的不是一劳永逸的理想模型，而是在制度建设与文化演进的长期互动中，逐步建立起一个容纳功能分化、保持制度弹性、兼顾类型多元与底线公平的高等教育体系。
【邬大光，厦门大学高等教育发展研究中心教授；李乐帆，厦门大学教育研究院/教师发展中心博士研究生】
原文刊载于《中国高教研究》2026年第4期
